龍港論壇

為深入實施黨的創(chuàng)新理論走心工程，中共浙江省委黨校開設(shè)了“紅色學(xué)府大講堂重要窗口微黨課”欄目，以“忠實踐行‘八八戰(zhàn)略’，奮力打造‘重要窗口’，爭創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化先行省”為主線，緊扣“打造十個方面的重要窗口”，精心打磨、錄制了一批高質(zhì)量的微黨課。

第十講：龍港“鎮(zhèn)改市”為全國新型城市體制探路

【主講人】

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【文字實錄】

大家好，我是中共浙江省委黨校（浙江行政學(xué)院）的易龍飛，今天我和大家分享的主題是“龍港‘鎮(zhèn)改市’為全國新型城市體制探路?！?/span>

讓我們把時間的指針撥回到2019年的8月30號。這一天，被譽為“中國農(nóng)民第一城”的龍港，迎來了建鎮(zhèn)以來的高光時刻。昔日的浙南小鎮(zhèn)脫胎換骨，升級為浙江省直轄、溫州市代管，并且不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的新型縣級市。龍港完成“鎮(zhèn)改市”具有重要的示范意義，意味著我國新型城鎮(zhèn)化邁出了開創(chuàng)性的一步，也為深化行政體制改革探出了一條新路，成為了新時代浙江全面展示新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成果和行政體制改革成果的“重要窗口”。

1983年設(shè)鎮(zhèn)以來，龍港經(jīng)過近40年的發(fā)展，到設(shè)市之前，行政面積從5.2平方公里擴大到了184平方公里，人口從5000余人增加到了38.2萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值接近了300億元。對于這樣一個超級大鎮(zhèn)，龍港完成“鎮(zhèn)改市”其實是一個循序漸進、瓜熟蒂落的過程。黨的十八大以來，黨中央國務(wù)院就深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，作出了一系列重大的部署，其中一個重要的任務(wù)就是積極穩(wěn)妥地推進“撤鎮(zhèn)設(shè)市”改革。近年來，龍港積極爭取改革試點，成為首批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點鎮(zhèn)和浙江省小城市培育試點鎮(zhèn)。在試點過程中，龍港堅持“簡政放權(quán)、精簡高效，綜合配套、循序漸進”的基本原則，大力整合政府機構(gòu)，先后承接縣級下放的1500多項權(quán)限和事項，這就基本具備了縣級管理的能力。在前期試點基礎(chǔ)之上，溫州于2018年的5月正式啟動了龍港“鎮(zhèn)改市”的申報工作，經(jīng)過了一年多的努力，龍港的改革方案正式獲得了國務(wù)院的批復(fù)。圍繞這一話題，我今天主要通過三個關(guān)鍵詞和大家共同探討。

小馬拉大車很形象地比喻了特大鎮(zhèn)所普遍面臨的成長煩惱。其實像龍港這樣的特大鎮(zhèn)在中國還有很多。改革開放以來，隨著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的快速發(fā)展，一批特色鮮明的特大鎮(zhèn)區(qū)逐漸形成。這些特大鎮(zhèn)雖然是“鎮(zhèn)級”的行政體制，卻常常擁有著“縣級”的人口總量和“市級”的經(jīng)濟體量，形成了獨特的“特大鎮(zhèn)現(xiàn)象”。

比如說，在空間布局上，這些特大鎮(zhèn)主要分布在珠三角和長三角地區(qū)，這些地區(qū)城市網(wǎng)絡(luò)密集、基礎(chǔ)設(shè)施完善、要素資源豐富、制度環(huán)境優(yōu)越、鎮(zhèn)域經(jīng)濟高度發(fā)達，因此就吸納了大量的人口與就業(yè)，成為了特大鎮(zhèn)分布的核心地區(qū)。

在經(jīng)濟集聚能力上，特大鎮(zhèn)的綜合實力突出，部分已經(jīng)超過中等城市的發(fā)展水平。例如在2018年，排在全國百強鎮(zhèn)第一位的江蘇省昆山市玉山鎮(zhèn)，它的地區(qū)生產(chǎn)總值達到了2100多億元，這一數(shù)字比中西部地區(qū)的很多地級市還要高。

在產(chǎn)業(yè)形態(tài)上，特大鎮(zhèn)區(qū)往往形成了極具活力的塊狀經(jīng)濟，或者是特色產(chǎn)業(yè)集群。例如廣東東莞的長安鎮(zhèn)大力發(fā)展模具產(chǎn)業(yè)，目前已經(jīng)成為全國智能手機產(chǎn)業(yè)第一鎮(zhèn)；又如我們浙江湖州的織里鎮(zhèn)大力發(fā)展童裝產(chǎn)業(yè)，享有“中國童裝之都”的美譽。

在城鎮(zhèn)化的發(fā)展上，特大鎮(zhèn)區(qū)成為了吸納流動人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要載體。2010年全國第六次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，每4位從鄉(xiāng)村遷出的人口中，就有1位最終選擇在小城鎮(zhèn)工作和生活。因而特大鎮(zhèn)已經(jīng)成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的重要節(jié)點，能夠有效地解決農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化的問題。

然而這些經(jīng)濟強鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)由于行政體制的束縛，幾乎都經(jīng)歷了成長中的煩惱。比如說我們今天的主角龍港，在設(shè)市之前，它的公務(wù)員編制只有209人，卻要承擔著將近40萬人口的社會治理與公共服務(wù)的職能，特別是在財稅分配、項目審批、社會管理等方面缺乏足夠的權(quán)限?！靶●R拉大車”的問題十分突出。如何推動相關(guān)改革，破解這一治理難題就迫在眉睫。

所以，我講述的第二個關(guān)鍵詞就是“改革賦能”。

“小馬拉大車”的問題從理論上分析主要表現(xiàn)在兩個方面：一是基層政府的“失靈”。我們都知道新中國成立之后，中央將基層的治理格局從縣級延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也就逐步形成了以“省-市-縣-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”為主要結(jié)構(gòu)的地方行政層級設(shè)置，這種設(shè)置對于鞏固和加強基層政權(quán)建設(shè)具有積極意義。但同時我們也必須看到行政層級過多，可能會對于政府效率的提升帶來不利的影響，從而束縛了基層的發(fā)展。黨的十九屆五中全會強調(diào)，要優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，發(fā)揮中心城市和城市群的帶動作用。這對于化解縣鄉(xiāng)兩級政府之間的權(quán)力掣肘具有重要的意義。

二是基層政府的“失能”。在我國自上而下的行政體制下，不同行政級別的城市在政治地位、財政、立法和管理等方面的權(quán)限差異很大，這些差異在本質(zhì)上體現(xiàn)的是政治因素對于地方發(fā)展的影響。行政層級較高的城市在政府權(quán)能、資源集中度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平等方面都占據(jù)顯著的優(yōu)勢。因此對于僅僅具有“鎮(zhèn)級”體制的特大鎮(zhèn)而言，基層公共事務(wù)的膨脹與政府權(quán)能相對有限的矛盾日漸突出。

近年來，中央已經(jīng)進行了多輪次的“簡政放權(quán)”和“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的改革，雖然取得了一定的成效，但是囿于鎮(zhèn)一級的行政體制，特大鎮(zhèn)的發(fā)展依然受到了極大的限制。因此，穩(wěn)妥推進“鎮(zhèn)改市”開始被提上中央的政策議程，龍港作為新時代全國第一例“鎮(zhèn)改市”，這一改革到底有什么亮點，備受各方的關(guān)注。

總體來看，可以歸納為四個方面。

一是機構(gòu)“大部制”。龍港改革之后一共設(shè)置了15個黨政部門，其中黨委部門有6個，政府部門有9個，比省內(nèi)同類縣（市）的機構(gòu)數(shù)量減少了約60%。值得一提的是，在黨委的部門序列中，龍港專門設(shè)置了基層治理委員會，旨在加強黨委對于基層工作的領(lǐng)導(dǎo)，更好地推進基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二是管理的“扁平化”。不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的龍港，如何進行有效的社會治理？龍港的做法是將全市合理劃分為9個片區(qū)，各片區(qū)既不是獨立的法人，也沒有固定的編制。政府各個部門通過進駐片區(qū)的方式，為老百姓提供公共服務(wù)，并承擔相應(yīng)的社會管理職能，真正實現(xiàn)服務(wù)下沉、管理到位。

三是行政的“低成本”。龍港“撤鎮(zhèn)設(shè)市”改革的總要求是要做到“三個不”：不違規(guī)新建政府性樓堂館所、不增加黨政機關(guān)的行政編制、不增加“三公”經(jīng)費。通過這一制度束縛，與同等人口規(guī)模的縣（市）相比，龍港的編制總量壓縮了40%以上，有效地降低了人員經(jīng)費和行政運行的成本。

四是治理的“高效率”。目前龍港已經(jīng)全面啟動了“智慧龍港”的建設(shè)工程，并正在以深化“最多跑一次”改革和推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型為牽引，不斷再造政府流程。通過大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)，賦能政府治理效能的提升。

龍港的實踐為特大鎮(zhèn)設(shè)市模式提供了一個可供參考的樣本。當然我們還需要進一步去探討這一改革如何走向深入，這也就涉及到了第三個關(guān)鍵詞：一張藍圖。

一年多來，龍港在推動各項改革任務(wù)落地、推動基層治理創(chuàng)新、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面取得了積極的成效。黨政大部門制的運作更加高效，九大片區(qū)社會服務(wù)綜合體建設(shè)更加完善，規(guī)模以上工業(yè)增加值的增速更加明顯。在看到成績的同時，改革過程中所暴露出的一些問題也值得我們?nèi)ニ伎肌１热缯f體制適配的問題，職能優(yōu)化的問題，隊伍建設(shè)的問題等。當然這些問題不僅僅是龍港所面對的，也可能會成為特大鎮(zhèn)“撤鎮(zhèn)設(shè)市”之后所面臨的普遍性問題。

首先，就是要更好地避免“新舊體制”的沖突。在國家現(xiàn)有法律制度框架大體保持不變的前提下，新型城市的體制如何與傳統(tǒng)的行政體制進行有效銜接，最大程度地減少新舊體制之間的轉(zhuǎn)換成本，從而更好推動上下協(xié)同發(fā)展和區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，至關(guān)重要。

其次就是要更好地處理“職能進退”的關(guān)系。特大鎮(zhèn)改市后的新型城市，要更加善于統(tǒng)籌優(yōu)化政府的職能，一方面要創(chuàng)新公共服務(wù)的供給方式和社會治理的機制模式，確保公共服務(wù)和社會治理的力量真正下沉到基層；另一方面，也要拓展城市發(fā)展的視野與格局，集中力量解決好頂層設(shè)計、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，聯(lián)動發(fā)展的問題，確保改革在宏觀的市域?qū)用嫒〉酶嗟某尚А?/span>

最后要更好地應(yīng)對“人少事多”的矛盾。推動新型城市體制的發(fā)展關(guān)鍵在人。只有加快建立一支與改革任務(wù)相匹配的高素質(zhì)、專業(yè)化人才隊伍，并在改革干部人事制度、創(chuàng)新政府購買服務(wù)機制、完善基層網(wǎng)格員與社區(qū)工作人員激勵保障機制等方面有所突破，才能真正激發(fā)出持續(xù)推進改革的內(nèi)生性動力。

總之，在建設(shè)“重要窗口”的新征程中，龍港為我們洞察浙江全面深化改革，特別是行政體制改革的最新成果提供了鮮活樣本，因而具有重要的示范意義。對于像龍港這樣的“鎮(zhèn)改市”來說，未來應(yīng)當更好地利用體制機制的先發(fā)優(yōu)勢，堅持一張藍圖繪到底，爭取在更廣領(lǐng)域和更大范圍取得更多系統(tǒng)性、集成性和原創(chuàng)性的改革成果，并進一步把改革成果轉(zhuǎn)化為治理效能，力爭為我國創(chuàng)新行政區(qū)劃設(shè)置和推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)貢獻更多的先行經(jīng)驗。

我今天分享的主題“龍港‘鎮(zhèn)改市’為全國新型城市體制探路”就到這里，謝謝大家。