龍港論壇

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4月25日，龍港“鎮(zhèn)改市”整整19個月。

       當下，這座“浙江最年輕城市”不僅透出蓬勃氣息——2020年地區(qū)生產(chǎn)總值達316.4億元，增速列溫州第四；更讓人感受到一種“神奇”——機構(gòu)數(shù)量和人員編制僅為同類縣（市、區(qū)）的40%，縣域要做的工作卻一項不少；不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，但鎮(zhèn)街該有的職能照常運轉(zhuǎn)；所有村民就地市民化，兩種身份可以“無縫”切換。

       為改革而生，因改革而興。龍港還肩負一項重要使命——探索小城市基層治理新路徑。

       近600個日夜過去，龍港改革取得了哪些進展？還有哪些難題待突破？記者和浙江大學(xué)社會治理研究院、浙江大學(xué)城市治理研究所的專家來到龍港，問道“治理”。

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龍港市政務(wù)客廳。拍友 池長峰 攝

       一枚硬幣有兩面，實行“大部制”改革的龍港，同樣要面對“兩面”：一面是機關(guān)單位內(nèi)部趨向統(tǒng)一、精簡、高效，另一面則是對上銜接過程中，遇到“人少事多”的無奈。

       “我們局48名干部，要對應(yīng)溫州市8個局、97個處室，平均一名干部要對應(yīng)上級2到3個處室?！饼埜凼薪?jīng)濟發(fā)展局局長溫從明說。

       事實上，這是龍港市黨政機構(gòu)普遍面臨的挑戰(zhàn)——“人少事多”的矛盾日益顯現(xiàn)。

       “大部制改革的核心問題是高效率，也只有高效率，才能解決‘人少事多’的矛盾。”龍港市委組織部部長潘健說。

       一種全新的機構(gòu)運作方式——大部制模塊化管理，正在龍港穩(wěn)步推進，推動管理和服務(wù)從大融合走向精細化，成為破題關(guān)鍵。

       以服務(wù)企業(yè)為例，所謂“模塊化”，對上，由一個科室對應(yīng)上面一個機關(guān)局，變成一個模塊對應(yīng)上面多部門的一類業(yè)務(wù)；對下，由多科室對應(yīng)一個企業(yè)的多個業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)向一個模塊對應(yīng)一個企業(yè)的多種業(yè)務(wù)，覆蓋企業(yè)全生命周期。“比如規(guī)上工業(yè)企業(yè)找產(chǎn)業(yè)發(fā)展模塊，規(guī)下工業(yè)企業(yè)找培育發(fā)展模塊，就能辦理企業(yè)所有的相關(guān)事項?！睖貜拿髋e例說。

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甌江紅龍港市黨群服務(wù)中心入駐了18家社區(qū)組織，為市民貼身服務(wù)。浙江新聞客戶端記者 甘凌峰 攝

       在龍港市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，原先“8個科室+2個直屬單位”的格局，被27個工作模塊所取代。由于水利專業(yè)的“底子”，原局辦公室辦事員陳得生，被任命為水資源水保模塊負責人，擁有非重大業(yè)務(wù)決策權(quán)、重大業(yè)務(wù)建議權(quán)以及跨層級匯報權(quán)。有了展示能力的新平臺，他干勁滿滿。

       “模塊化的效果，相當于我們局的科室負責人從10名增加到了27名?！饼埜凼修r(nóng)業(yè)農(nóng)村局副局長高友杰說，模塊化有效破解“一對多”問題，還增加了機構(gòu)內(nèi)部的扁平化程序，提升了工作效能。

       如果說“模塊化”把職能部門的運作效率發(fā)揮到最大，那么“一枚印章管審批”改革，則把審批的集成高效做到“極致”。

       最近，溫州銀和房地產(chǎn)開發(fā)有限公司副總經(jīng)理劉華成拿到了施工證。“從拿地到拿施工證只用了58天，以往起碼要3個月?！眲⑷A成說，對房地產(chǎn)開發(fā)公司來說，效率就是紅利。

       這份“紅利”，正是得益于龍港“一枚印章管審批”改革。作為集中行政許可權(quán)改革省級試點，龍港將分散的1129項行政許可審批事項，集中劃轉(zhuǎn)至市行政審批局，實現(xiàn)全省首個全領(lǐng)域“一枚印章管審批”，并通過流程再造壓縮審批時間50%。

       “這體現(xiàn)了一種整體性政府理念?！闭憬ど檀髮W(xué)校長、浙江大學(xué)社會治理研究院院長郁建興認為，以往通過物理整合等方式才能實現(xiàn)的整體性治理，在數(shù)字時代完全可以通過流程再造和數(shù)字技術(shù)來實現(xiàn)。龍港市要推動改革發(fā)展，關(guān)鍵是要堅持整體性原則，在服務(wù)群眾、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)社會的實際效果上下功夫、多創(chuàng)新。

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龍港市沿江第一社區(qū)聯(lián)合黨委。浙江新聞客戶端記者 甘凌峰 攝

       兩個月前，林大闊的身份還是白沙片區(qū)黨工委書記。不過現(xiàn)在，他是白沙第一社區(qū)聯(lián)合黨委書記。

        頭銜的變化，意味著經(jīng)歷變革。

       今年3月，龍港在全市成立26個社區(qū)聯(lián)合黨委，同時對應(yīng)成立26個社區(qū)聯(lián)勤工作站和社區(qū)綜合服務(wù)中心。而在設(shè)市之初就設(shè)立的9個片區(qū)，在運行了1年多后被取消。

       這次大刀闊斧的改革，再次顯示出龍港實行市直管社區(qū)的決心。

       龍港的“新”，其中之一就是不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，由市直管社區(qū)。在這里，社區(qū)黨組織書記可以直接到市委書記辦公室匯報工作。這聽起來很新鮮，背后是龍港按照扁平化要求，實行新型“市-社區(qū)”二級基層治理模式。

       盡管2019年行政村規(guī)模調(diào)整后，全市199個村居縮減至102個村社，公共服務(wù)需求仍然量大面廣，市直管“鞭長莫及”。于是，片區(qū)應(yīng)運而生。

       龍港市基層治理委員會常務(wù)副主任金珍敏介紹，龍港把村社劃分成9大片區(qū)，設(shè)立相應(yīng)的片區(qū)黨工委，每個片區(qū)黨工委又對應(yīng)一個片區(qū)社會服務(wù)綜合體。不同于街道辦事處，片區(qū)不是一個行政層級，市級部門力量下沉到片區(qū)，更好地履行管理職能，就近服務(wù)群眾和基層。

       “撤鎮(zhèn)設(shè)市以來，9個片區(qū)黨工委在抓改革、強治理、攻項目、優(yōu)環(huán)境、促穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的作用。”龍港市委書記鄭建忠表示，但從實際運作看，仍然存在一定的層級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的影子。

       小修小補，還是推倒重來？問題的答案，考驗改革者的魄力。

       經(jīng)過充分論證，龍港市最終撤銷片區(qū)、組建社區(qū)聯(lián)合黨委。用鄭建忠的話來說，這正是在改革進程中不斷發(fā)現(xiàn)問題、通過創(chuàng)新舉措來解決問題的體現(xiàn)。

       眼下，社區(qū)聯(lián)合黨委、社區(qū)聯(lián)勤工作站和社區(qū)綜合服務(wù)中心“三位一體”的機制，使服務(wù)更加貼近群眾，響應(yīng)更加及時，處置更加高效。

       這方面，林大闊感觸不少。這段時間，他正處置一起小區(qū)安置房建設(shè)糾紛，主動溝通對接自然資源和規(guī)劃局、行政審批局、社區(qū)和房屋開發(fā)商等?！爸捌瑓^(qū)黨工委分3個網(wǎng)格，有3名治理專員，我主要負責統(tǒng)一協(xié)調(diào)。但現(xiàn)在，我也是治理專員，也要直接為老百姓服務(wù)?！?br/>

       另一個明顯的改變是，社區(qū)聯(lián)合黨委、社區(qū)聯(lián)勤工作站和社區(qū)綜合服務(wù)中心就在社區(qū)辦公。

       湖前第二社區(qū)聯(lián)勤工作站就設(shè)在下垟鄭社區(qū)辦公樓里。記者看到，工作人員各司其職、忙而不亂。湖前第二社區(qū)聯(lián)合黨委副書記周錫禮介紹，工作站由市綜合行政執(zhí)法局、公安局、市場監(jiān)督管理局等機關(guān)干部和社工等合署辦公，“比如要檢查違法占道經(jīng)營情況，大家開個碰頭會，15分鐘內(nèi)就能拉出一支隊伍上街巡查?！?br/>

       市直管社區(qū)，如何更高效進行治理、提供公共服務(wù)？浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、浙江大學(xué)城市治理研究所所長吳結(jié)兵認為，從政府治理角度，要根據(jù)人口規(guī)模和服務(wù)半徑科學(xué)設(shè)置基層治理單元，實現(xiàn)便捷的公共服務(wù)和有效的執(zhí)法監(jiān)督。

       正是基于此，成立社區(qū)聯(lián)合黨委前，龍港市做了充分考量，以建成區(qū)3萬至4萬常住人口、非建成區(qū)1萬至2萬常住人口為服務(wù)半徑，將轄區(qū)劃分為26個基層治理單元，建立“三位一體”的治理架構(gòu)。

       一面深挖內(nèi)涵，一面拓展外延。龍港市通過政府職能向社會轉(zhuǎn)移，更好地服務(wù)群眾和企業(yè)。按照“政府可轉(zhuǎn)移、社會力量可承接”原則，龍港市梳理建立政府職能轉(zhuǎn)移清單154項，把環(huán)保管家、城市管家、安全管家、田園管家等76項首批事項有序轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會、社團組織等社會力量，加速政府轉(zhuǎn)型、瘦身、提效，打造縣域“多元共治”的龍港模式。

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“龍港之印”地標和龍港體育館。拍友 池長峰 攝

       15個黨政機構(gòu)、1個群團部門，機構(gòu)數(shù)量和人員編制僅為同類縣（市、區(qū)）的40%，還不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，要管好近184平方公里、48.5萬常住人口。這在以往，簡直是天方夜譚。

       但現(xiàn)在，一切皆有可能。

       無論是立足系統(tǒng)集成的大部制，還是力爭高效協(xié)同的扁平化，在以往看來“不可能完成的任務(wù)”，正是有了整體智治的數(shù)字化改革作支撐，仿佛打通了任督二脈，一切顯得水到渠成。

       “龍港的改革遇到了數(shù)字化時代，數(shù)字化改革是解決龍港改革問題的必然路徑?！编嵔ㄖ艺f。

       龍港在溫州率先實施“一張智網(wǎng)管全域”改革，打造龍港城市大腦，數(shù)字賦能社會治理。

       在城市大腦的數(shù)字大屏前，總體態(tài)勢、城市管理、公共安全、經(jīng)濟發(fā)展的各項數(shù)據(jù)時時跳動、一目了然。城市大腦目前構(gòu)建起8大支撐體系和X個領(lǐng)域應(yīng)用，匯集2500余萬條數(shù)據(jù)。

       依托龍港市政務(wù)客廳，龍港通過提高網(wǎng)辦、掌辦效率，結(jié)合線上線下使政務(wù)網(wǎng)格化。對當?shù)乩习傩諄碚f，以前90%以上的個人事項可以在片區(qū)解決，現(xiàn)在90%以上的個人事項真正在社區(qū)解決。

       驚喜不止于此。

       華中社區(qū)距離龍港城區(qū)10余公里，是一個有3000余人口的社區(qū)。這里有物流園區(qū)、駕校，有300畝農(nóng)業(yè)生態(tài)觀光園、700畝美麗田園、447畝灘涂等，可謂“家大業(yè)大”，與8名網(wǎng)格員的數(shù)量形成鮮明對比。

       但自從有了一塊“大屏幕”，人手不足的問題迎刃而解。

       這塊大屏幕叫華中智慧社區(qū)系統(tǒng)，涵蓋了高空巡檢、水質(zhì)監(jiān)測、危房監(jiān)控、智能垃圾桶、智慧農(nóng)業(yè)、網(wǎng)格聯(lián)動等9大功能模塊。

       “路邊有桂花樹傾倒，請前去查看?！比涨埃ぷ魅藛T盧婉珍打開網(wǎng)格聯(lián)動模塊，點擊發(fā)起視頻會議告知就近網(wǎng)格員鄭莉莉。鄭莉莉在手機上收到“派單”后，立即實地查看，重新栽種好桂花樹。半小時后，系統(tǒng)收到了她上傳的辦結(jié)信息。

       而點開危房監(jiān)控模塊，每一棟危房都在監(jiān)測之中。在華中社區(qū)振華路有一棟磚木結(jié)構(gòu)的老房，70余歲的黃張?zhí)m獨自居住。在老人客廳的墻壁上，裝了一個小黑盒子，一旦傾斜度異常，立即向系統(tǒng)發(fā)送警報?！坝辛诉@個東西，子女放心，我也安心。”黃張?zhí)m說，等社區(qū)里新一批集聚房建好后，她就搬去新房里住，現(xiàn)在這個小盒子就是她的“護身符”。

       華中社區(qū)黨總支書記馮亦科說，社區(qū)正打造高效便捷、全面覆蓋的智慧應(yīng)用服務(wù)體系，實現(xiàn)基層治理信息“人、房、企、物”的全覆蓋。

       “龍港以數(shù)字化改革為‘一號工程’，差別化推進智慧社區(qū)建設(shè)，拓展托幼養(yǎng)老、消防安全、出租房管理等基層治理一體化場景應(yīng)用系統(tǒng)，形成更精準的信息閉環(huán)應(yīng)用?！编嵔ㄖ艺f。

       郁建興認為，數(shù)字化改革是解決大部制、扁平化面臨問題的關(guān)鍵，也是解決行政審批、綜合行政執(zhí)法等社會治理問題的關(guān)鍵，“通過平臺化政府的各種應(yīng)用場景，龍港在直接向社區(qū)、民眾提供公共服務(wù)上大有可為?！?br/>

       而今，龍港的目標已然明晰：全面推進數(shù)字化改革先行先試，全力打造業(yè)務(wù)價值高、綜合集成強、具有龍港辨識度的十大特色應(yīng)用場景，加快建設(shè)成為整體智治示范區(qū)。

       龍港的未來，未來的龍港，值得期待。

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       【專家觀點】

       堅持整體性，轉(zhuǎn)型“現(xiàn)代城”

       浙江工商大學(xué)校長、浙江大學(xué)社會治理研究院院長 郁建興

       龍港是“中國第一座農(nóng)民城”，上半場的關(guān)鍵詞是“農(nóng)民”，是農(nóng)民的活力、動力、創(chuàng)造力造就了龍港。撤鎮(zhèn)設(shè)市后，關(guān)鍵詞要從“農(nóng)民”轉(zhuǎn)到“城”，要聚焦于怎么把龍港建設(shè)成一個現(xiàn)代化的都市，聚焦于高端要素的聚集，如人才、資本、知識、技術(shù)、數(shù)據(jù)等。

       怎么實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變？龍港要從整體性政府的角度來思考，不管是綜合行政執(zhí)法，還是行政審批制度改革，最關(guān)鍵的是要堅持整體性原則，在服務(wù)群眾、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)社會的效果上，下功夫進行創(chuàng)新。

       龍港市實行市直管社區(qū)，如何更高效地進行社會治理、提供公共服務(wù)？要借著改革試點的機會，市和社區(qū)之間探索建立起一種新型關(guān)系，在此基礎(chǔ)上分配相應(yīng)功能、設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)，如按服務(wù)的規(guī)模和半徑，而不一定按照區(qū)劃來設(shè)置相應(yīng)的服務(wù)中心。服務(wù)半徑不是越大越好，也不是越小越好，應(yīng)該按照成本最小化這一原則來設(shè)置，這樣既符合扁平化改革要求，也能提升公共服務(wù)和基層治理效能。對龍港來說，數(shù)字化改革既能解決實行“大部制、扁平化”改革后所面臨的問題，也有助于解決行政審批、綜合執(zhí)法等社會治理重點問題。技術(shù)革命給基層治理帶來巨大前景和契機，數(shù)字賦能意味著公共管理、行政管理的能力提升，尤其要在數(shù)據(jù)中臺鏈接出來的應(yīng)用產(chǎn)品上，進行深入謀劃，從需求導(dǎo)向出發(fā)，實現(xiàn)系統(tǒng)整合。

       數(shù)字賦能，提升效率和靈活性

       浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、浙江大學(xué)城市治理研究所所長 吳結(jié)兵

       從行政管理的角度來看，組織設(shè)計的效率和靈活性之間存在“兩難”問題。改革應(yīng)該秉持“初心”，即部門和層級的設(shè)置，是為了保持組織的靈活性和創(chuàng)新性，更好地為群眾服務(wù)，滿足群眾對美好生活的需要。有了數(shù)字技術(shù)支撐，行政效率和靈活性同時得到增強，一方面數(shù)字化改革可以加大管理幅度、減少管理層級，強化行政監(jiān)督，提高行政效率；另一方面，通過數(shù)字賦能群眾參與，通過大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的運用，黨委、政府能更好地識別并快速響應(yīng)差異化、個性化的群眾需求，從而能更好地實現(xiàn)效率和靈活性的平衡。

       對于社區(qū)治理，要根據(jù)人口規(guī)模和服務(wù)半徑，科學(xué)設(shè)置基層治理單元，在管理服務(wù)下沉和規(guī)模經(jīng)濟之間平衡，實現(xiàn)可及、便捷的公共服務(wù)和有效的執(zhí)法監(jiān)督。從社會協(xié)同、居民自治來說，治理單元要更加細化，以居民小區(qū)為單位，孵化培育社會組織，購買社會組織服務(wù)，建立議事組織、議事制度，激發(fā)社會活力，實現(xiàn)政府治理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。